盘活存量:应对当前财政困局的思路

积极的财政政策是当前的逆周期政策的核心。有观点认为,在预算收支矛盾凸显的背景之下,积极财政将难以延续。不过,我们的测算发现虽然今年财政赤字安排明显提前,但这并不意味着下半年会变得“不积极”。依靠提高国有金融机构和央企的利润上缴、专项债助力基建投资、以及其他盘活财政存量资金等措施,足够弥补两千多亿元的财政收支缺口,实现今年的经济增长目标。

    财政收支陷入“两难”局面。一方面,在赤字率目标的约束下,如果下半年财政收入增速继续下滑,财政支出端也将难以延续积极,这将一定程度上削弱财政政策对经济增长的托底作用,更有可能影响全年经济增长目标的实现。另一方面,如果下半年财政赤字率获准提高,财政就可继续通过发债延续上半年的积极态势,但这将受到政府杠杆率、政策操作周期、为明年政策“留力”等多重因素的制约。

    中等口径下实际赤字率今年或达6.8%,积极财政的进取态势可见一斑。今年《政府工作报告》确定的赤字率目标为2.8%,较去年提高了0.2个百分点,但该指标并不能准确反映财政的积极程度。我国实际赤字率在2015年就超过了3%,今年有可能达到5.1%的历史新高。按中等口径财政收支计算,2018年实际赤字率达到4.7%,今年更有可能达到6.8%。

    左支右绌:财政收支矛盾加剧,今年的财政缺口或达到两千四百多亿。财政收入累计同比增速明显下滑,且随着减税降费与房地产调控政策的持续,预计中等口径财政收入增速在下半年有进一步下探的可能。从预算执行进度来看,政府性基金收入较去年同期明显放缓。如果房地产调控政策持续从紧,预计政府性基金收入的增收压力将进一步加大,财政收入的总量与执行进度会受到更大的影响。财政支出前置特征较为明显,为后续支出的相对乏力埋下了伏笔。根据测算,2019年财政缺口预计约2402亿元。

    盘活存量:应对积极困局的“三大法宝”。(1)国企分红上缴公共财政。我国国企分红上缴公共财政的比例总体偏低。供给侧改革以来国企盈利面明显好转,利润总额大幅增长,这些都为向公共财政上缴利润创造了良好的条件。加大国企分红上缴各级财政的力度,至少可盘活资金数千亿元。(2)专项债“新政”撬动更多资金支撑基建投资。1-7月,地方政府新增专项债发行1.69万亿元,占到2.15万亿限额的78.4%。下半年仍有0.46万亿元的发行空间,预计还可撬动基建投资1380-1725亿元,可额外拉动基建投资1个百分点左右。“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”的新规有可能进一步撬动基建投资。虽然今年专项债所剩余额不多,靠专项债新政拉动基建投资对冲经济下行难度较大,但不排除全国人大会再次提高政府债务限额、给予地方政府更多的资金支持的可能。(3)其他财政存量资金。各级政府预算稳定调节基金预计尚有余额1500亿元左右可供动用,各级政府预备费约1450亿元可供动用,但原则上须用于临时性支出。地方政府结转结余资金保守估计至少500亿元。

    盘活存量足够弥补财政缺口。依靠提高国有金融机构和央企的利润上缴、专项债助力基建投资、以及其他盘活财政存量资金的措施,足够弥补两千多亿元的财政收支缺口,而且在操作层面更容易针对形势的变化而较快做出反应。如果这三个方面的资金能够得到有效利用,那么今年的积极财政将得到有力支撑。此外,若经济下行压力进一步加大,全国人大也可能在下半年批准提高政府债务限额使得财政政策进一步“加力提效”。