财金10号文的影响解析:PPP将进入有序发展新阶段

财政部发布PPP规范文件10号文。2019年3月,财政部发布PPP规范文件财金[2019]10号文。本文将基于10号文为PPP模式指明的框架,探寻PPP模式的长期发展趋势与短期边际变化,及其对基建投资的影响。

    10号文定调在公共服务领域推广PPP模式“是党中央、国务院作出的一项重大决策部署”;文件首提“正负面清单”,为PPP指明了更加清晰的发展边界。文件旨在控制隐性债务风险的前提下,发挥PPP模式在基建补短板等领域的积极作用。文件值得注意的点包括:1)规范PPP项目的财政支出不属于隐性债务,并通过纳入地方政府中长期预算管理的方式,增强社会资本投资信心,降低政府换届违约风险。2)政府付费仍然合规,仅对财政压力较大地区的新增项目有所限制。

    限制性约束均为前期政策的延续,几点全新要求均体现了新老划断的特点,但不规范项目的整改清库可能短期会对存量项目产生一定影响。10号文中大部分限制性约束均为前期政策的重申、细化与延续,且大部分不规范项目已于2018年初的集中清库行动中被清退。几点全新要求均体现了新老划断、不溯既往的特点,即主要针对的是新增项目。因此对存量项目而言,10号文的整体影响相对较小,但不规范项目的整改清库可能短期内将产生一定的影响。

    从长期趋势看,未来PPP市场区域和行业分化加大,整体将进入有序发展时代。1)财政压力较大地区的政府付费项目将明显收缩,地区分化加大;2)短期内新项目入库无碍,但未来个别年份财政支出压力将陡增;3)优先支持基础设施及公共服务领域,片区开发未来或收缩;4)10号文对融资提出不少切实可行、操作性强的积极鼓励政策。

    2018年Q1集中清库之后,PPP项目总入库数量基本稳定,边际上整体没有增加。2018年集中清库结果显示,各行业分布均匀,并无明显侧重,与之相反的是区域分布,山东、新疆、内蒙、云南、湖南、辽宁、甘肃和贵州受到较大影响。清库过后,PPP总量边际上基本没有增加。

    10号文之后PPP项目的进一步规范化将对PPP中长期发展带来积极影响,但影响释放尚待时间。10号文正面回答了市场长久以来的种种疑虑,减少了政策的不确定性,中长期来看将有效提振社会资本的投资信心。但受2018年集中清库的影响,2019年项目落地增速将放缓,新增落地项目主要为2018年以前的存量项目。根据我们的简单估算,2019年进入开工期的PPP项目将占基建投资规模(全口径)的9%。

    风险提示:监管政策超预期;经济下行超预期;PPP对基建拉动测算过程存在一定假设误差。