财政部《规范PPP项目库管理的通知》点评:公共服务领域供给侧改革已然开启
11月16日,财政部办公厅发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》。《通知》指出将通过严格新项目入库标准和集中清理已入库项目两方面规范全国PPP综合信息平台项目库管理,以防止PPP异化为新的融资平台,遏制隐性债务风险增量。我们认为PPP项目库规范化进程是一次国家对公共服务领域进行的供给侧改革,有利于PPP模式的可持续发展,阵痛之后,将有效推动PPP项目的落地率。文件的实施,将利好PPP模式项目经验丰富、规范化参与PPP项目、拥有投融资、设计、建设、运营一条龙服务能力的优质企业。
《通知》强调对新项目进行严格把关,未来或将维持入库放缓落地加速的趋势在严控新项目入库标准方面,《通知》指出要优先支持存量项目、审慎开展政府付费项目,三类项目不得入库:1)纯商业项目、无运营内容的项目或是涉及国家安全的不适宜采用PPP模式的项目,2)未履行相关审批手续,未规范开展“两个论证”等前期准备工作不到位的项目,3)政府支付不平滑导致财政支出压力激增的、项目建设成本与绩效考核结果挂钩比例不足30%的未建立按效付费机制的项目。最值得关注的是第三点,项目建设成本与绩效考核结果挂钩比例不足30%的项目禁止入库。国家层面未出台PPP绩效评价指引或办法,早前项目政府付费部分分为“建设可用性+运营维护绩效付费”,仅仅针对运营维护费用进行按绩效考核付费,但许多项目的运营服务费在整个项目投资额中占比极低,实际上按照项目设计,运营绩效好与否,都不影响社会资本方获得建设可用性付费,收回投资成本。如某环境综合治理PPP项目,项目总投资40亿,年运营收入40万/年,假设仅仅对运用绩效进行考核,每年40万/年的运营收入全部扣完,也不影响社会资本方收回投资。现在明确提出对建设可用性付费进行不低于30%的绩效考核(里面一般包含项目建设成本),其实是对于建设投资大、运营费用低的“纯公益性”项目,如市政道路、环境综合整治等,进行的一个好的强约束,弥补现行“可用性付费+运营绩效付费”方式下,将项目建设质量与运营质量分开考核的缺陷,促使其站在全生命周期角度投融资、设计、建设、运营好项目,敦促其重视项目建设工程质量,这样才能运营好后期项目,实现建设质量关联运营绩效的全生命周期考核。短期内对新增入库项目额增速会有放缓,但同时也会让大家对入库项目的质量有个更大的改观,有利于后期落地及银行融资贷款。
《通知》要求明年一季度前完成项目库清理,资本金穿透审核有待进一步观察《通知》要求财政部PPP中心开展财政部PPP示范项目的核查清理工作,同时各省级财政部门成立集中清理专项工作组,于2018年3月31日前完成本地区项目管理库的清理工作并向金融司备案,逾期未完成整改或整改不到位的地区将被暂停新项目入库。标准方面,七类项目将被清退,大家基本认同,且五六月份的规范文件中也有提及,司长讲话中的债务性资本金清理出库的要求此次也有体现。但是关于债务性资本金定义暂未有官方明确定义,社会各方对此定义差异较大,如何穿透未有具体办法,具体执行办法和影响后续有待观察。
地方政府今后的基础设施建设投资,要紧抓真需求量力而行,做到有计划有规划,而不是一窝蜂的上项目。比如最近包头等城市地铁项目被叫停,发改委明确要求地方政府投资要量力而行,城市人口规模不达要求的地铁项目注定运营即亏损,这并非地方刚性需求。社会资本方在选择PPP项目时,今后也要精挑细选,做好项目论证,避免投资不合公众需求及地方政府承担能力的项目。
环保部10月中旬刚刚印发了《重点流域水污染防治规划(2016-2020年)》,把全国七大流域划分为283个水质改善型、297个防止退化型单元和1204个一般控制单元,按考核单元制定达标计划,初步建立重点流域水污染防治中央项目储备库,匡算投资约7000亿元。其中,优先控制单元匡算投资约4500亿元,占总投资的64.3%。截止2017年3季度末,财政部管理库共有广义生态环保项目1.14万亿,执行阶段项目4700亿,落地率(执行项目管理库占比)为41.11%,还有近六成项目未落地。十九大开幕式上习主席指出,未来我们的环境保护工作任务依然艰巨,现阶段仍将集中精力补齐生态文明建设短板,实现十三五末全面建成小康社会的目标。十三五期间环保PPP的投资需求是极具刚性的,地方政府领导环境绩效考核正在压茬推进中,通知的下发对该领域的项目入库及落地影响较小。
11月以来PPP板块跌幅较大,我们认为市场存在过度反应的情况,此次文件的出台也在市场预期之中。生态环境治理、水环境综合整治、农村环境综合治理等大量项目投资亟待通过PPP模式进行,市场空间仍在释放之中,监管驱严是未来必然趋势,利好PPP模式的长远可持续发展,是对公共服务领域进行的供给侧改革,短期或减少项目供给,但会提高项目入库质量,推动项目落地率,将利好PPP模式项目经验丰富、规范化参与PPP项目、拥有投融资、设计、建设、运营一条龙服务能力的优质企业,我们依旧看好【铁汉生态】、【东方园林】、【蒙草生态】以及【博世科】。