财政系列报告之八:财政有哪些方法筹钱?

中国目前处在金融周期的下行阶段,同时中美“贸易摩擦”有待缓和。在内外需均面临下行压力的情况下,“宽财政”将扮演重要角色。“宽财政”包含减收和增支两个方面。从历史经验来看,“财政扩张”的融资方式有哪些?短期内哪些融资方式可能还会被动用?财政预算内融资方式包括发行国债、地方政府一般债、动用预算稳定调节基金和结转结余资金、调入政府性基金和国有资本经营预算。在受到经济金融危机冲击和经济增速下行压力较大的年份,赤字国债规模均增加。 1998-2000年发行过建设国债,中期财政讨论会可以对建设国债发行规模进行调整,计入赤字。2015年新预算法规定地方政府在国务院限额内发行一般债,2019年预算规模 9300亿(同比增长 12%) ,1-5月发行约 7000亿,占年初预算75%。扣除 2019年调入 2800亿预算稳定调节基金用于支出,中央预算稳定调节基金剩余 900亿左右;收入与支出之差核算的政府性基金结余为负;国有资本经营预算调入资金的不确定性较大;披露数据显示 2016年地方财政结转结余资金为 9246亿元,但 2017-2018年动用量较大,可动用资金有限。

    财政预算外融资方式包括地方政府专项债、地方政府融资平台扩张、政策性银行融资、专项建设基金等方式。2015年新预算法规定地方政府可在国务院限额内发行专项债,2019年预算规模 2.15万亿(同比增长 37%) 。受对地方政府隐性债务监管影响,2017年以来对融资平台监管趋严,但去年国发101号文后,政策边际放松,从平台融资规律来看,经济增速下行压力大的年份,政策一般会放松,促进基建投资。一般而言经济增速下行压力较大的年份政策性金融债发行量会大幅增加,2019年 1-5月政策性金融债净融资5217亿,同比增长 18.2%;PSL 是为棚改提供资金的主要方式,随着棚改政策收紧,PSL 净发行量下降。2015年下半年在经济增速下行压力较大情况,发改委联合政策性银行推出专项建设基金,资金来源于政策型银行向商业银行发行专项金融债,以长期贷款或明股实债形式给予发改委审批的项目,期限 8-25年,财政最高贴息 90%,项目融资成本最低可达 1.2%,项目到期后由项目公司、股东回购,并由项目公司实际控制人或地方政府提供回购担保。

    建设国债、地方债、利用专项债撬动杠杆、加大调入资金等方式均存在扩张空间,但预算外方式差别较大。经济增速下行压力较大年份可以在中期财政会议上调整预算增发建设国债,如果贸易摩擦不缓和,不排除 2019年发行建设国债;截至 2018年底,地方政府债务限额与余额之差为 2.6万亿,目前专项债做资本金只涉及交通、供水、供气等重大项目。中央预算稳定调节基金剩余 964亿,如果增加央行的铸币税和金融央企的利润上缴,均可通过从国有资本经营预算收入中调入一般公共预算来进行财政扩张。而预算外受隐性债务监管影响,目前政策边际放松。