宏观专题报告:国资授权经营:缘起,落实与保障

国改动作频频,授权力度加大。今年以来,国企改革呈现出提速迹象。政策层面,相关文件以及试点工作相继落地,国资委领导多次强调要加快实现从管企业向管资本的转变。实践层面,格力电器大股东股权转让,标志着混改进入了新的阶段。从管企业到管资本,授权放权力度加大。本轮国企改革的政策思路围绕着从管企业到管资本的转变,因而近期对于国有企业授权放权力度有所加大。4月国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》,这是国有资本授权经营体制改革的纲领性文件。根据《方案》,本次授权经营改革,围绕着优化出资人代表机构履职方式、坚持分类监管和加强企业行权能力建设三方面展开。6月国资委印发《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》,对授权内容进一步细化。

    七问授权经营:缘起、落实与保障。

    缘起:为什么要授权经营,授权经营意义何在?一是政府职能分开,减少行政干预。政府作为行政机构的公共管理职能与作为国有企业所有者的出资人职能必须有效地隔离和分开,以避免对正常市场经济活动所造成的干扰,减少国有企业运行之中的行政干预。二是终极产权归于政府,管住资本放活企业。国有资本的终极产权不能量化到具体个人,而是归于各级政府部门,因此将政府的行政职能与出资人职能隔离开来必须采取授权经营的方式。随着放权力度的不同,国有企业监管理念也经历了“企业-资产-资本”的转变。授权经营的意义主要在于三个方面:一是完善国有资产管理体制;二是确立国有企业市场主体地位。三是推动国有企业打造灵活高效、市场化经营机制。

    落实:对谁授权?授什么权?如何实现授权?国资授权经营的对象是以国有资本投资、运营公司为试点。截止目前中央层面共计21家国有资本投资、运营公司试点,而其它商业类企业、公益类企业也将参与其中。而授权经营改革将主要授予企业战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理以及依企业情况而增加的其它事项等四方面权利。在授权实践中,强调坚持党的领导,坚持政企分开政资分开,坚持权责明晰分类授权,以及坚持放管结合完善机制等四项基本原则,遵循着一企一策、权责对等和动态调整的分类授权总体要求。

    保障:如何加强行权能力,如何优化履职方式?在加强企业行权能力建设上,主要涵盖四个部分:一是完善公司治理体系,这是企业正常经营的先决条件;二是夯实管理基础,这对提升企业行权效率同样重要;三是优化集团管控,“分类监管”下不同类型企业重心应有不同;四是提升资本运作能力,这是分层监管下的最终落脚点。在优化出资人代表机构履职方式上,主要从实行清单管理、强化章程约束、发挥董事会的作用和创新监管方式四方面展开。其中6月国资委印发《清单》,就是清单管理的体现,其既是对《方案》的落实,也是对17年国办发38号文和18年国资发法规25号文的改进和升级。

    管资本为核心,授权势在必行。授权经营先例:新加坡淡马锡。新加坡的淡马锡模式是国企授权经营较值得借鉴的范例。淡马锡并不直接参与投资标的公司的管理,而是通过参加股东大会投票参与决策。同时淡马锡控股也只能通过股东大会的投票权影响投资标的公司的经营决策。针对不同类型的企业,淡马锡的持股和投资策略也有所差异。混改与授权经营,管资本殊途同归。今年以来国企改革领域亮点颇多,格力电器大股东的股权转让,标志着我国的国企混改进入到新的阶段。在我们看来,“管资本为主”是本轮国企改革的关键词,也是实施混合所有制改革和国资授权经营的最终目的:混合所有制改革实现的是从“国资维持控股”到“国资保值增值”的转变,国资授权经营实现的是从“政府行政权利”到“市场主体权利”的转变。