财政部10号文解读:违规ppp严格限制,合规ppp项目的政府支出纳入预算管理

2019年3月8日,财政部发布财金〔2019〕10号文《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(简称“10号文”)。我们通过与过往文件比对,认为财政部10号文基本是对之前一系列文件精神的延伸,同时对之前一些未明确而市场关注度较高的问题做出更详细的解释,部分条款对PPP项目合规性的标准及后续开展空间要求较之前更严格。 整体来看,10号文对于PPP的定调,仍是“提升供给质量和效率,是党中央、国务院作出的一项重大决策部署”,要继续规范推行。

    PPP支出责任纳入预算。10号文明确“依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理,按照合同约定及时履约,增强社会资本长期投资信心”,纳入预算管理的支出责任不会有被认定为隐性负债的担忧。 政府付费类项目仍可开展,但空间受到较大限制。10号文对于“新上政府付费项目”,提出了三条附加限制性要求,其中,“财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则,污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外”,对政府付费类项目提出了5%财政支出比例的限制,相比于《PPP条例(征求意见稿)》“原则上不再开展完全政府付费类PPP项目”的表述,政府付费类项目仍可开展,但空间受到较大限制。

    未来支出责任只能从一般公共财政支出中安排。10号文明确了“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”,对地方政府安排PPP项目运营补贴支出有较大影响。但即便只考虑地方政府一般公共财政支出,未来使用者付费和可行性缺口补助项目占比提升,相应地方政府PPP财政支出压力减小,PPP市场空间仍有至少翻倍的空间。 明确属于或可能属于隐性负债的违规行为。10号文明确属于或可能属于地方政府隐性负债的若干违规操作PPP行为,如“政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同,或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式,由政府实际兜底项目投资建设运营风险”。

    推动PPP模式向政府与社会资本合作的初衷回归。10号文明确提出“鼓励民资和外资参与、加大融资支持”,将投资民营企业参与项目作为中国PPP基金绩效的重要考核指标,解决民企参与PPP项目融资难的问题。

    风险提示:基建投资不及目标、地方政府隐性债务风险、PPP政策风险、流动性趋紧风险